Julio 2020 - Año XXX
Planeamiento urbano

La delgada línea entre lo Público y lo Privado

La urbanización es actualmente una de las tendencias más transformadoras en el mundo, tanto por la población que vive en los principales centros urbanos y el número creciente de megaciudades globales, como por la concentración de actividades económicas y de interacciones sociales y culturales que se dan en las metrópolis. Dado este crecimiento, surgen algunas complicaciones entre lo público -administrado por el Estado- y el derecho privado de cada ciudadano a su comodidad e intimidad.

Nuestro país ha experimentado un sostenido proceso de urbanización desde principios del siglo XX. Según el Censo Nacional de 2010, el 92% de la población argentina es urbana, considerando como urbano a cualquier urbanización de más de 2.000 habitantes.

En los últimos años se observa que el Estado ha recuperado su rol activo en la responsabilidad de planificar y gestionar soluciones para la regulación y organización del proceso urbano territorial, asumiendo el papel de instancia articuladora, capaz de asegurar el equilibrio social y ambiental.

La escasez de planificación ha contribuido en el empeoramiento del déficit de vivienda, infraestructuras, servicios y equipamientos que sufren amplios sectores sociales, y ha favorecido procesos de encarecimiento del suelo urbano, con la consecuente fragmentación y conflictividad social. Es por ello que la promoción de políticas públicas que regulen y organicen los procesos territoriales es particularmente relevante. El objetivo es brindar a los tomadores de decisión una agenda de desarrollo urbano integral, basada en información cualitativa, cuantitativa, perceptiva y con un análisis profundo de la dimensión territorial. Para ello es necesario el diseño de políticas públicas robustas que faciliten el acercamiento de los líderes a las problemáticas que de manera cotidiana vivencian los residentes de las ciudades del país y la región.

En contextos de aglomerados urbanos que crecieron de manera no planificada, por fuera de sus límites originales, y trascienden sus fronteras jurisdiccionales, resulta importante la coordinación tanto de los organismos e instituciones como de las propias políticas públicas, para viabilizar la gobernabilidad sobre estos ámbitos territoriales de relaciones y límites difusos. Estos ámbitos con realidades heterogéneas, pero que a su vez están fuertemente interrelacionadas por las dinámicas cotidianas, requieren de la articulación de nivel metropolitano para reducir la inequidad, incrementar la resiliencia y fortalecer su capital social.

El Código de Planeamiento Urbano es la expresión jurídica de un plan. El plan es un instrumento de gestión que permite racionalizar acciones a futuro y, en el caso de la ciudad, es la herramienta que da las pautas físicas de cómo se organiza el crecimiento del territorio. El plan combina acciones públicas y privadas, inmediatas y de largo plazo, físicas y de usos; es, en definitiva, la expresión en el tiempo de la dinámica actual del crecimiento y de lo proyectado.

La realidad nos muestra que, en la mayoría de los casos argentinos, los códigos de planeamiento urbano son realizados sin un plan o -en el mejor de los casos- con planes cuyos análisis son, al menos, insuficientes. El suelo urbano es en parte de dominio público y en parte de dominio privado. Lo que caracteriza al primero es el uso del espacio por la sociedad, con pautas claras de cómo debe usarse. En términos generales, podemos decir que dos terceras partes del suelo de una ciudad son de dominio privado, mientras que el resto es de dominio público. Sin embargo, para que el suelo privado pueda existir, funcionar y comercializarse necesita imperiosamente del espacio público.

El sector público municipal incrementó, en las últimas décadas, sus funciones frente a sus ciudadanos, sumando mayores responsabilidades por parte de los políticos y agentes locales, al tiempo que aumentan sus necesidades de información y capacidad de gestión. Por ello es fundamental que los gobiernos locales estén comprometidos con un proyecto que busca mejorar la calidad de vida de la población. Las políticas nacionales deben expresarse en los territorios y los gobiernos municipales están en el lugar privilegiado para permitir que las transformaciones lleguen a todos los ciudadanos del país. Para afrontar este desafío es preciso que la administración pública municipal adquiera nuevas capacidades de gestión, junto con la inclusión de nuevas tecnologías y herramientas innovadoras, base de toda modernización, que debe ser encarada no ya desde una perspectiva del Estado como mero gestor, sino como el actor protagónico capaz de profundizar el camino del desarrollo con inclusión.

Para profundizar en este tema, convocamos a dos referentes en la materia para que nos brinden sus perspectivas en relación a este Planeamiento Urbano que va ocupando los espacios y ganando terreno en la privacidad de los ciudadanos. A continuación compartimos la visión del Arquitecto José María Zingoni y el Ingeniero Civil Horacio Varela.

La íntima relación urbana entre lo público y lo privado

por el Arq .José María Zingoni

En la ciudad, lo público y lo privado interactúa de una manera muy especial, más íntima que en cualquier otro ámbito. Se estima que el 30% del suelo urbano es público, ello implica espacios para circular (calles, veredas, avenidas) y para estar (plazas, parques, etc.). El resto es suelo privado, en dominio de personas físicas, empresas, organizaciones civiles y también públicas. En nuestro país, los recursos naturales son de las provincias y por lo tanto lo que atañe al suelo también lo es; sin embargo, las cuestiones relativas a las ciudades están delegadas a los municipios, aunque con facultades diversas según la provincia que sea.

En la provincia de Buenos Aires no hay una autonomía municipal plena, pero aun así las responsabilidades en materia urbana recaen en las jurisdicciones locales, aunque la provincia se reserva el derecho final de aprobar toda norma que contenga cambios sobre el suelo.

La administración del suelo es la figura técnica por la cual reconocemos la autoridad municipal para determinar, supervisar, controlar y sancionar todas las acciones que ocurren sobre el suelo de jurisdicción municipal. El suelo, en tanto a sus usos, reconoce dos grupos: el suelo urbano y el rural. En cuanto al urbano, la ley señala que existe el suelo urbano propiamente dicho y el urbanizable, entendiendo al segundo como aquellos de reserva que, con el paso del tiempo o mediante obras que se le exigen puedan ser desarrollados e incorporados al mercado inmobiliario.

El hecho de que el municipio administra la totalidad del suelo lo convierte en una suerte de “socio” de cualquier emprendedor urbano. Planteado así, puede que a muchos no les guste, pero reflexionemos un poco más sobre la función que le toca al Estado local.

Al comienzo señalamos que un tercio de la ciudad, más o menos, es pública y el resto (la mayor parte) es de suelo privado. Sin embargo, la relación entre una y otra es muy estrecha, tanto como que para que el suelo privado sea útil necesita del suelo público. ¿Cómo llegamos a nuestra casa?, ¿al trabajo?, ¿cómo vamos de un sitio a otro? El suelo público reporta una función esencial para el suelo privado, nos comunica, nos permite circular, nos brinda espacios de encuentro. De no ser público el suelo de las vías de circulación existiría una servidumbre de paso por las que se debería pagar.

La relación entre lo público y lo privado la vemos también en la normativa, la cual aplica sobre la totalidad del suelo privado marcando restricciones, pero también posibilidades. Es cierto que la norma genera límites; por ejemplo, no se pueden superar ciertas alturas, ni cantidad de superficies a construir, tampoco se puede realizar cualquier uso -los cuales están zonificados en función de las molestias que pueden generar-, también se marcan retiros desde las líneas de frente, fondo o medianeras. O sea, uno puede ser dueño de su lote, pero no tiene derecho a hacer lo que quiera. La norma genera restricciones al dominio, de tal forma que los derechos sobre el suelo terminan antes que sus propios límites.

Sin embargo, la norma es la que permite hacer algo del suelo y esto pocas veces se ve. Si el suelo rural vale por lo que produce, podemos decir que el suelo urbano vale por lo que se puede producir; pero, para que eso sea posible, además de suelo e inversión, se necesita del potencial de construcción que determina la norma. Así, el Estado es el principal socio del suelo (o de su dueño) pero pocas veces visible, por ello se lo conoce como un “socio silencioso”.

La ley provincial, concretamente el decreto ley 8912, fija parámetros para determinar el potencial del suelo urbano, pero luego cada municipio formula sus planes y códigos los que luego de aprobarse por el Concejo Deliberante deben ser aprobados por el Poder Ejecutivo Provincial y a partir de entonces aplican.

El aumento de la potencialidad de urbanización o de construcción nos brinda ciudades muy distintas, a veces densa y otras difusas. Nos preguntamos ¿cuál es la indicada?; en principio arriesguemos a decir que la más equilibrada y la que soporta una mejor infraestructura de comunicación y de equipamientos públicos y comunitarios.

El fenómeno de la expansión urbana está presente en el desarrollo de la mayor parte de las ciudades argentinas. Caracterizado por “loteos Premium”, barrios destinados a segmentos medios y medios altos, loteos sociales, asentamientos y zonas industriales o de logística, las gestiones locales vieron en ella una opción (falsa) al mercado de tierras. Por otra parte, estas decisiones complican enormemente las finanzas municipales; los costos de las obras de una ciudad y de su mantenimiento se determinan por metros lineales, a mayor expansión más costos. La relación equilibrada de la que hablamos se puede medir y su indicador se llama Índice de Eficiencia Urbana, el cual establece una relación entre la cantidad de los servicios y la densidad de habitantes en un área determinada. Así, podemos ver cuatro situaciones en cada ciudad: las zonas eficientes, las que deben recibir más densidad, las que deben construirse servicios y las que hay que movilizar al suelo (hacer obras y radicar personas).

Bahía Blanca cuenta con algo así como el 50% de su suelo urbano en condiciones de eficiencia. Claramente hay zonas en donde deben producirse obras de infraestructura, pero hay mucha más en donde hay que promover la construcción. También hay zonas que demandan políticas adecuadas de movilización de suelo. Pero nada dice que se tenga que seguir expandiendo, esa claramente no es una opción.

Desde un municipio, las políticas urbanas deben combinar diversas herramientas de planificación, proyectos de intervención urbana, normativas generales y específicas, con el fin de tener acciones que logren simultáneamente dos cosas: reducir la especulación del suelo y fomentar la construcción. O sea, lo contrario a lo que se suele hacer. No es tarea fácil y para empezar digamos que es fundamental entender la íntima relación de los precios del suelo que existen en una ciudad. La Ley de Acceso Justo al Hábitat (14.449) brinda conceptos sustanciales, pero también herramientas adecuadas que le permiten a los municipios una gestión más eficaz de sus políticas urbanas. La participación en las valorizaciones inmobiliarias es una de ellas, ya que bien aplicada permite captar parte de la renta del suelo y volver a invertirla con obras que potencien las acciones que el índice de eficiencia nos señala.

En otros tiempos la regla era un Estado que dicte las normas y un Mercado que responda a las necesidades. El resultado son las ciudades que tenemos, mares de sufrimiento y necesidades con islas de buenas urbanizaciones. Es imprescindible un trabajo conjunto, mucho más articulado, entre Estado y Mercado, donde el primero sea parte activa de la transformación urbana y al segundo se le brindan claras y buenas opciones para ampliar su desempeño en función de un desarrollo urbano acordado.

Derecho a la intimidad y al sol

por el Ing. Civil Horacio Varela

Las personas viven en las ciudades porque buscan comunidad, relacionarse con los demás, mayoritariamente desconocidos, con lo cual el anonimato de la ciudad presupone cierto seguro de intimidad.

Contrariamente a lo que sucede en un pueblo donde el encuentro con un desconocido es motivo de sorpresa y la vida privada está mucho más expuesta, en la ciudad esto es exactamente al revés. Somos, en su gran mayoría desconocidos, relacionados funcionalmente por las actividades que desempeñemos ocasionalmente.

La ciudad es el lugar público por excelencia, el lugar en donde se desarrollan la cultura y la política, la tecnología y el poder económico, y en donde conviven la burguesía y el proletariado. Un sistema lleno de atractivos y de tensiones, tan complejo como diverso.

Entre las tensiones que se generan en la ciudad, posiblemente la más persistente sea el establecimiento del límite entre lo público y lo privado. ¿Hasta dónde el espacio público, que conforma el continente de la ciudad, invade al espacio privado, que forma su contenido o viceversa?

¿Hasta dónde mi mirada desde el quinto piso a través del aire público invade la intimidad de mi vecino en la planta baja lindera? ¿Hasta dónde la sombra del edificio vecino vulnera mi derecho al sol? ¿Podemos convivir con eso?

Paradójicamente, se le reclama al espacio físico un derecho a la intimidad que luego se desvanece en el espacio virtual. Los videos, las fotos, los relatos de la vida diaria y hasta íntima pululan por las redes, llenando de vida privada el espacio público.

Aquí se pone de manifiesto otra tensión, tal vez la más moderna de todas, la tensión entre el espacio público real y el espacio público virtual. Se puede obtener más información sensible de nuestros vecinos por las redes que a través del espacio físico.

Las ciudades tienden a la expansión difusa, ya no necesitan de un centro real donde se ubique el poder, el poder está en cualquier lado, la tecnología lo acerca, por lo tanto y para lograr entre otras cosas, intimidad y sol, la tendencia es vivir en la periferia de las ciudades, en lugares homogéneos, donde la convivencia demanda menos consensos.

El inconveniente de esta tendencia es que estos lugares (clusters), carentes de diversidad funcional, necesitan de otros clusters para complementarse, con lo cual sus habitantes deben transportarse de un cluster a otro para satisfacer sus demandas: trabajar, educarse, recrearse, ir de compras, etc.

Aquí es donde el derecho de unos a disfrutar de intimidad y sol entra en colisión con el derecho de los demás a disfrutar del aire sin contaminantes ni material particulado debido al exceso de tránsito.

Las transformaciones en las ciudades siempre respondieron a los cambios en los paradigmas de la producción. Posiblemente esta tendencia sea irreversible, y las ciudades tiendan a formar conglomerados menos densos, más difusos y con mayores distancias a recorrer, con lo cual el desafío de la planificación urbana radique en lograr modelos que, a pesar de la homogeneidad de los espacios, realcen nuestro procomún, dotándolo de identidad y calidad habitacional.

Fuente: Lanfranchi, G. (Septiembre de 2017). Hacia el desarrollo integral de ciudades. Documento de Políticas Públicas/Análisis N°190. Buenos Aires: CIPPEC. (www.cippec.org)

https://mercadoyempresas.com (aporte técnico de Jose Maria Zingoni)


Home | Costos | Blog | Ediciones Anteriores